En su blog de análisis jurisprudencial y normativo, Steve Peers ha publicado una nota en la que se profundiza la oportunidad que ofrece la Directiva UE sobre Protección Temporal, jamás aplicada. El autor señala dos posibles motivos por los que la Directiva ha podido no ser implementada: el primero es la dificultad de asegurar la mayoría cualificada en el Consejo -exigida para la toma de decisiones bajo su amparo- frente a una situación de afluencia masiva que sólo afecta seriamente a un número limitado de Estados Miembros. El segundo, es la creencia compartida por muchos Estados Miembros de que la aplicación de la directiva puede dar lugar a un factor llamada respecto a migrantes que quieran entrar en la UE. Dicho esto, la no implementación de la Directiva hasta ahora demuestra que la aplicación de la Directiva es, más que nada, un proceso político que depende del consenso de la mayoría de Estados Miembros.
La Directiva europea sobre Protección Temporal entró en vigor en 2001, y ha introducido un marco práctico y eficiente para enfrentar las situaciones de afluencia masiva de migrantes a través de la formalización y armonización de los estándares de protección que deben aplicarse en dichas situaciones. Sin embargo, la directiva hasta ahora no ha sido implementada, ni tampoco se menciona en la Agenda Europea sobre migración en la reciente crisis migratoria del Mediterráneo. Se pretende demostrar que la Directiva sobre Protección Temporal habría podido, y puede aún, ser implementada como parte de una respuesta más efectiva para hacer frente a la llegada irregular de flujos mixtos a través del Mediterráneo y que debería ser incorporada a la Agenda sobre migración de la UE.
La Directiva tiene un mecanismo propio para su aplicación: a partir de la solicitud de un Estado Miembro la Comisión podrá proponer la aplicación de la Directiva. Sin embargo, dicha propuesta deberá ser discutida y adoptada por el Consejo. Mientras la Comisión es el único órgano de la UE que puede presentar la propuesta, y es el único órgano que tiene derecho a proponer los grupos específicos que recibirán la protección temporal, el Consejo tiene la potestad exclusiva para determinar dichos grupos.
La Directiva define dicha situación de afluencia masiva como “la llegada a la comunidad de un gran número de personas desplazadas, que vengan de un país o área geográfica específicos, ya sea una llegada espontánea o asistida por ejemplo a partir de un programa de evacuación” (art. 2.d). Siendo la existencia de afluencia masiva la clave para la activación de la Directiva, el término “llegada de un gran número de personas desplazadas”, como elemento definidor resulta bastante vago. Sin embargo, la propuesta de la Comisión puede ayudar a clarificar el significado de dicho término.
Tal y como se apunta en su propuesta: “La afluencia debe provenir de un mismo país o área geográfica (…) el número de personas deberá ser sustancial (…) la llegada gradual de solicitantes de asilo, refugiados o personas desplazadas, desde países distintos o regiones de origen no justificaran por sí misma la introducción de dicha protección temporal. Sin embargo, puede llegar un punto en el que el movimiento de personas, gradual al principio, se intensifique de tal manera que se convierta en masivo y que por lo tanto el sistema regular de asilo resulte insuficiente para absorber el flujo”. En vista de esta declaración y teniendo en cuenta que uno de los objetivos iníciales a la hora de redactar la Directiva era “evitar un atasco de los sistemas nacionales de asilo”, la incapacidad de los sistemas de asilo nacionales para hacer frente al gran número de grupos de personas solicitantes de refugio debería considerarse una situación de afluencia masiva, a partir de la definición de la Comisión. Como se ha visto en la propuesta, la posibilidad de una afluencia cumulativa no es descartada por la Comisión. Por ello, la llegada gradual de personas solicitantes de asilo a los estados miembro, cuando entorpece el funcionamiento del sistema nacional de asilo, puede indicar la existencia de una situación de afluencia masiva.
Otra de las cuestiones que se plantean es si la Directiva resulta aplicable a flujos migratorios mixtos. El artículo 2 de la Directiva de Protección Temporal, pretende incluir en su halo de protección a personas que huyan de conflictos armados, violencia y violación sistemática de derechos humanos. Además, la Propuesta de la Comisión se refiere a la Directiva como un documento para hacer frente a las afluencias a gran escala de solicitantes de asilo. Dentro de los flujos migratorios mixtos, existe un número sustancial de personas que se encuadrarían dentro de las categorías del artículo 2.
Dadas las categorías de personas que pueden encajar dentro del ámbito de aplicación de la Directiva puede concluirse que si la Directiva sobre Protección Temporal se aplicara, los refugiados, las personas huyendo de conflictos armados, violencia y violaciones de derechos humanos podrían ser protegidas como grupos bajo la aplicación de la Directiva durante un período de tres años. La Directiva proporciona un estatus de protección temporal que confiere permisos de residencia temporal, seguro sanitario de emergencia, refugio, prestaciones sociales, educación para menores así como un acceso limitado al mercado laboral y un derecho limitado a la reunificación familiar. Estos derechos sugieren unos mejores estándares de protección que aquellos recibidos por los solicitantes de asilo y migrantes en Grecia e Italia. Un número sustancial de Estados Miembros, en vez de implementar la protección temporal bajo un régimen formalizado, han optado por introducir un modelo nacional de protección temporal.
Un estudio de la Red Europea de Migración indica que Austria, Bélgica, Grecia, Irlanda, Italia, Polonia y España garantizan protección temporal a través de la legislación nacional. Entre dichas legislaciones existen numerosas discrepancias, especialmente al nivel de los derechos proporcionados a los beneficiarios de dicha protección. El estudio de la REM también apunta a que los estándares de protección proporcionados por las legislaciones nacionales son menos amplios e incluyen menos derechos que aquellos ofrecidos en la Directiva.
Finalmente, la directiva sobre protección temporal tiene sus propias cuotas de reparto. El artículo 25 de la Directiva permite el traslado de los beneficiarios de la protección entre los Estados Miembros a partir de una oferta voluntaria de uno de ellos y proporciona a los beneficiarios la opción de aceptar o no dicho traslado. En aquellos casos cuando la capacidad declarada de un estado sea excedida por el número de personas llegadas a su territorio, el Consejo puede llevar a cabo la acción pertinente y proporcionar apoyo adicional a aquellos estados miembros que se hayan visto más afectados. En este caso, las cuotas ofrecidas por la Directiva pueden ofrecer un sistema más equitativo y eficaz que el proporcionado por el sistema de Dublín. Por ello, la directiva sobre protección temporal puede llevar a unas cuotas de reparto más efectivas entre los estados miembros.
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Boletín EUMIGRE. Sección: “Análisis normativo y jurisprudencial”
Fuente: EU Law Análysis
